Em 2020, a complementação da União correspondeu a R$ 15,3 bilhões, já com a implementação da Emenda Constitucional nº108 de 26/08/2020 (Lei 14.113 de 25/12/2020), torna permanente uma das principais fontes de financiamento da educação no país, o Fundeb. Também a EC nº 108 aumentou seu alcance e amplia em 13 pontos percentuais os recursos destinados ao setor pela União. Fundeb é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação e foi criado em 2007 (Lei nº 11.494, de 20/06/2007). Então com a aprovação da EC nº 108 ocorreu a ampliação daquilo que já estava previsto e tratava a Lei 11.494, de 20/06/2007. Ainda ampliou conforme detalharemos abaixo os recursos para a educação pública e a valorização dos profissionais da educação. Os municípios são obrigados a utilizar os recursos no ensino fundamental e na educação infantil, mediante distribuição.
Em 2019, o Fundeb distribuiu R$ 156,3 bilhões para a rede pública. Atualmente, garante dois terços dos recursos que os municípios investem em educação. Cerca de 90% dos recursos do Fundeb vêm de impostos coletados nos âmbitos estadual e municipal, e os outros 10% vêm do governo federal. Os repasses da União não entram no teto de gastos (Emenda Constitucional nº 95, de 2016).
A Emenda Constitucional nº 108 aumenta dos atuais 10% para 23% a participação da União no Fundo. Essa participação será elevada de forma gradual: em 2021 começou com 12%; passando para 15% em 2022; 17% em 2023; 19% em 2024; 21% em 2025; e 23% em 2026.
Os valores alocados pelo governo federal continuarão a ser distribuídos para os entes federativos que não alcançarem o valor anual mínimo aplicado por aluno na educação. Da mesma forma, o fundo continuará recebendo o equivalente a 20% dos impostos municipais e estaduais e das transferências constitucionais de parte dos tributos federais.
Os entes federativos deverão usar os recursos do Fundeb exclusivamente em sua atuação prioritária definida na Constituição: os municípios cuidam da educação infantil e do ensino fundamental; e os estados, do ensino fundamental e médio. Assim, o dinheiro não poderá ser aplicado, por exemplo, em universidades, pois o ensino superior é de responsabilidade prioritária do governo federal.
Origem da proposta- A Emenda Constitucional nº 108 se originou de proposta (PEC 15/15) apresentada pela então deputada Raquel Muniz (MG) e teve como relatora a deputada Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM-TO). No Senado, a matéria foi relatada pelo senador Flávio Arns (Rede-PR) e foi aprovada da forma como saiu da Câmara, com apenas uma emenda supressiva. Possível consulta na internet do “Manual de Orientação do Novo Fundeb- Edição atualizada- 2021”).
Atual distribuição de recursos- Atualmente, o valor mínimo nacionalmente definido no Fundeb (valor anual por aluno – VAA) é calculado da seguinte forma: primeiro é estipulado o montante da complementação da União. O valor mínimo atual é de 17% do total dos fundos — a União tem repassado nos últimos anos apenas o valor mínimo. Esse dinheiro é primeiramente destinado ao fundo de menor valor per capita até que esse valor se iguale ao de segundo menor valor; o restante da verba federal é, em seguida, destinado a esses dois fundos até que os valores se igualem ao terceiro menor fundo, e assim por diante – até o esgotamento dos recursos. O VAA para 2020 foi estipulado em R$ 3.643,16. Essa fórmula de cálculo fez com que 9 estados recebessem complementação: Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
O novo fundo receberá, a partir de 2026, uma complementação da União de 23% de seu valor total, isto é, 13 pontos percentuais a mais do que o esforço feito em 2019 pelo governo central. Além disso, os recursos da União serão distribuídos segundo três critérios: 1- VAAF – Valor aluno ano Fundeb -10 pp (pontos percentuais) continuarão a ser repassados para os fundos estaduais que não atingem o valor mínimo nacional por aluno, como já previa a lei desde 2007; 2- VAAT – Valor Aluno Ano Total - 10,5 pp serão repassados diretamente para redes de ensino com menor capacidade fiscal, isto é, com menor VAAT, considerando todas as receitas vinculadas à educação; VAAR – Valor Aluno Ano Resultado - 2,5 pp serão transferidos conforme indicadores de gestão, de acesso e de desempenho dos alunos da rede, a partir de 2023.
Esse terceiro critério de distribuição dos recursos (VAAR) foi bastante debatido e houve muita dúvida entre diversas entidades se não haveria o risco de uma complementação por resultados levar ao aumento da desigualdade e não à equidade desejada para as redes escolares. À época da aprovação da emenda, ainda havia dúvidas sobre quais os indicadores educacionais (de gestão, acesso, desempenho) deveriam ser privilegiados, tendo em vista o objetivo de ganhos de eficiência e equidade, e, assim, levar as redes à redução da desigualdade. Após dezenas de reuniões com os órgãos públicos e entidades da sociedade civil ligadas à construção do Fundeb permanente para realizar esse debate e propor soluções. Os critérios e medidas que deveriam expressar as condicionalidades começaram a ser definidos durante a regulamentação da emenda pela lei n. 14.113/2020. No marco legal, ficou definido em seu artigo 14, cinco critérios ou condicionalidades a serem cumpridas para recebimento dos recursos, isto é: “Art. 14. A complementação-VAAR será distribuída às redes públicas de ensino que cumprirem as condicionalidades e apresentarem melhoria dos indicadores referidos no inciso III do caput do art. 5º desta Lei. § 1º As condicionalidades referidas no caput deste artigo contemplarão:
I - Provimento do cargo ou função de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho ou a partir de escolha realizada com a participação da comunidade escolar dentre candidatos aprovados previamente em avaliação de mérito e desempenho- (Com este incremento foi possível que nas redes municipais ocorressem as Eleições Diretas para diretor e Diretor Adjunto/ Processo democrático);
II - Participação de pelo menos 80% (oitenta por cento) dos estudantes de cada ano escolar periodicamente avaliado em cada rede de ensino por meio dos exames nacionais do Sistema nacional de avaliação da educação básica (Saeb);
III - Redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais medidas nos exames nacionais do Saeb- Sistema nacional de avaliação da educação básica, respeitadas as especificidades da educação escolar indígena e suas realidades;
IV - Regime de colaboração entre Estado e Município formalizado na legislação estadual e em execução, nos termos do inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e do art. 3º da Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020;
V - Referenciais curriculares alinhados à BNCC- Base Nacional Comum Curricular, aprovados nos termos do respectivo sistema de ensino.
A condicionalidade IV, que trata de regime de colaboração dos estados e seus municípios, implica a revisão em cada estado da regra de repasse de recursos do ICMS. Segundo o previsto na lei, a cota-parte do ICMS dos municípios passa a ser de 35% e não mais 25% como estabelecido anteriormente pela Constituição Federal de 1988, sendo que 10 pontos percentuais sejam repassados, obrigatoriamente, aos municípios com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e redução de desigualdades socioeconômicas e raciais, na educação.
Além disso, a lei n. 14.113/2020, dispõe, no mesmo artigo 14, que deverá ser produzida, no âmbito do Saeb- Sistema nacional de avaliação da educação básica, uma medida de equidade (§ 3˚), para a mensuração das condicionalidades previstas, especialmente, as III e IV, que devem considerar, obrigatoriamente, “as desigualdades de resultados nos diferentes grupos de nível socioeconômico e de raça e dos estudantes com deficiência em cada rede pública”. O controle do cumprimento das condicionalidades pelos estados e municípios está a cargo da CIF- Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade. A CIF, instituída pela lei n. 14.113/2020, é de natureza tripartite e deliberativa, composta por 15 membros.
Mais recentemente, o STF (Supremo Tribunal Federal), no julgamento da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) n. 5791, reconheceu a competência do TCU (Tribunal de Contas da União), na fiscalização do uso dos recursos decorrentes da complementação da União, a ser realizada pelos municípios, estados e Distrito Federal. O julgamento coloca, assim, um novo importante ator na arena do Fundeb. O prazo estabelecido para o cumprimento das condicionalidades e sua demonstração à CIF por meio do SIMEC era setembro de 2019, prorrogado até 9 de outubro de 2019. No entanto, diferentes estados e municípios ainda não cumpriram boa parte das condicionalidades em 2023, o que traz preocupação pois em janeiro de 2023 começou a principalmente nos municípios em relação a vigência do VAAR. Dessa forma, é urgente a discussão dos critérios em pauta, da operacionalização de equidade por meio de indicadores, das dificuldades dos entes em apresentar propostas para cumprir as condicionalidades e de propor soluções que apoiem especialmente as redes municipais que dispõem de menores recursos para que não fiquem inabilitadas ao recebimento do VAAR em 2023.
Modelo híbrido de distribuição- A Emenda constitucional nº 108 estabeleceu um modelo híbrido de distribuição entre os fundos. Os primeiros 10 pontos percentuais do dinheiro da União serão distribuídos como no cálculo atual de distribuição. Outros 10,5 pontos percentuais da participação da União serão destinados às redes de ensino que não alcançarem um nível de investimento mínimo por aluno, considerando-se no cálculo desse valor mínimo não apenas os recursos do Fundeb (único critério existente hoje) mas a disponibilidade total de recursos vinculados à educação na respectiva rede.
Critérios de qualidade- Os outros 2,5 pontos percentuais de participação da União (totalizando os 23% da complementação deste ente) serão distribuídos às redes públicas que melhorarem a gestão educacional e seus indicadores de atendimento escolar e aprendizagem, com redução das desigualdades. Esses critérios ainda serão regulamentados por lei.
Melhoria em infraestrutura- A Emenda Constitucional nº 108 prevê que, dentro da nova parcela da complementação federal, 15% desse dinheiro seja destinado para despesas de capital - para investimentos em infraestrutura, melhoria de equipamentos e instalações - e não somente gasto com despesas correntes. Parte dos recursos deverá ser destinada a investimentos em infraestrutura, melhoria de equipamentos e instalações. Segundo dados do Censo Escolar 2018, 12% das escolas da rede pública não têm banheiro no prédio; 33% não têm internet; 31% não têm abastecimento de água potável; 58% não têm coleta e tratamento de esgoto; 68% não têm bibliotecas; e 67% não possuem quadra de esportes. O Custo Aluno-Qualidade (CAQ), constante no PNE- Plano Nacional de Educação, será considerado como parâmetro para o padrão mínimo de qualidade do ensino.
Valorização dos profissionais- Com a sansão da Lei nº 14.276/2021, que alterou as disposições da Lei nº 14.113/2020 e mudou a lista de profissionais a receber com os recursos de 70% do Fundeb. Ou seja, além de docentes, profissionais de suporte pedagógico, de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação pedagógico, que estavam especificados na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), o novo Fundeb passou a incluir os profissionais de funções de apoio técnico, administrativo ou operacional. Apesar de ser uma reinvindicação da CNTE- Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação os Técnicos Educacionais não fazem jus ao Piso do Magistério (regulado pela Lei nº 11.738/2008, conforme discrimina o § 2˚.
Piso Salarial do Magistério- A adoção do piso nacional estipulado pela Lei federal 11.738/2008, como base para o vencimento inicial da carreira do magistério da Educação Básica estadual (Magistério- Nível Médio-I), com reflexos nos demais níveis, faixas e classes da carreira escalonada. Conforme descrevemos existe a transferência constitucional aos Estados e Municípios e deve ser respeitado a Lei Federal. O STF publicou acórdão em 24/08/2022 referente a Lei 11.738 (ADI nº 4167) - SIMTED de Batayporã/Ação Civil Pública n° 0800371-68 2022.8.12.0027 - Rede Municipal- Piso Salarial.
Fundos Estaduais- A emenda prevê ainda que os entes federados, uma vez recebida a complementação da União, devam redistribuir os recursos entre suas unidades de ensino, para diminuir desigualdades no âmbito de uma mesma rede de ensino. (Possível consulta no site da FETEMS do Ranking salarial dos professores do Estado e quais municípios que mais valorizam a formação dos professores na carreira (nível superior).
ICMS- A Emenda Constitucional nº 108, também prevê que os estados aprovem legislação, no prazo de dois anos a partir de sua promulgação (25/12/2020), para distribuir entre os municípios parte dos recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade. Atualmente os estados repassam parte do ICMS arrecadado (25%) às cidades. Fato que “A primeira fase da Reforma Tributária que aprovada em 07/07/2023 que trouxe a tributação sobre o consumo impacta positivamente no financiamento da Educação Pública”. Já a Emenda Constitucional nº 108, diminui o total repassado proporcionalmente às operações realizadas no território de cada município e aumenta o mesmo tanto no repasse que nova lei estadual deverá vincular às melhorias na educação em 2023.
Alterações na Constituição- A Emenda Constitucional nº 108, altera ainda o artigo da Constituição que define os princípios do ensino, incluindo a garantia do direito à educação e à aprendizagem ao longo da vida. Também foram incluídos os termos “a qualidade e a equidade” como metas a serem perseguidas pelos sistemas de ensino, atuando em regime de colaboração.
Financiamento da Educação Pública- A cesta de recursos do Fundeb é composta de 20% das receitas provenientes das seguintes fontes, as quais foram mantidas pela Emenda Constitucional nº 108: Fundo de Participação dos Estados (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPIexp); Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD); Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); e cota-parte de 50% do Imposto Territorial Rural (ITR) devida aos municípios. Ficam de fora do fundo 5% dos referidos impostos e transferências, embora continuem vinculados à educação, além de 25% dos impostos municipais próprios (Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e Imposto sobre Serviços (ISS), bem como o Imposto de Renda retido na fonte de servidores públicos estaduais e municipais. Possível pesquisa no site Transferências Constitucionais aos Estados e Municípios/ Tesouro Nacional.
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